Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę

Wodociągi i Kanalizacja, nr 01 (47)/2008

Opublikowane także w wydawnictwie:

Poradnik komunalnika z kalendarzem na 2009 rok, Abrys, Poznań 2008, ISBN 83-89018-05-5, s. 28

Zaopatrzenie w wodę oraz odbiór ścieków prowadzone są w różnych formach organizacyjno-prawnych. Od wielu lat toczy się dyskusje na temat, która z dominujących w naszej gospodarce komunalnej form lepiej sprawdza się z punktu widzenia interesów gminy oraz mieszkańców. Czy w związku z tym warto dokonywać przekształcenia zakładów budżetowych w spółki prawa handlowego? Jakich można spodziewać się skutków przekształcenia? [...]

Transformacja zakładu budżetowego w spółkę to, innymi słowy, korporatyzacja. Niezbyt szczęśliwie polskie przepisy ustawowe podobne przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego nazwały komercjalizacją, choć jasne jest, że i przed przekształceniem zarówno zakłady budżetowe, jak i przedsiębiorstwa państwowe prowadzą działalność komercyjną. Polega ona na przekształceniu w podmiot prawa handlowego z formalnym oddzieleniem własności od czynności zarządczych. Wbrew spotykanej niekiedy opinii, korporatyzacja nie jest zmianą o charakterze wyłącznie formalnym. Nie zmienia się wprawdzie właściciel, ale daleko idącym zmianom ulegają mechanizmy funkcjonowania takich jednostek. Stwierdzenie, że korporatyzacja nie zmienia właściciela podmiotu komunalnego, ma istotne znaczenie. Skoro nie pojawia się w trakcie przekształcenia partner prywatny, nie można traktować korporatyzacji jako przejawu partnerstwa publiczno-prywatnego. Z drugiej strony, stanowi ona nieraz pierwszy krok w kierunku nawiązania bliższej współpracy z sektorem prywatnym.

Jakie korzyści?

Oczywiście przekształcenie nie jest celem samym w sobie. Władze lokalne muszą sobie odpowiedzieć na pytanie, jakie korzyści osiągną w wyniku korporatyzacji przedsiębiorstwa wodociągowego, jakie mogą być jej negatywne skutki oraz jak to wszystko wpisuje się w strategię działania samorządu. Zakładamy, że celem działań jest lepsze funkcjonowanie usług w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odbioru ścieków, a także wzrost sprawności podmiotu komunalnego jako instytucji. Czy takie będą skutki przekształcenia? Co sprawia, że podmiot prawa handlowego ma szansę działać sprawniej i bardziej efektywnie od zakładu budżetowego?

Można postawić hipotezę, że takie przekształcenie dość znacznie zwiększa autonomię jednostki. Wynika to z podstaw prawnych działania spółki prawa handlowego. Trudniej traktować ją jako „przedłużenie urzędu gminy” i ingerować w bieżącą działalność. Relacje między spółką a jej właścicielem są bardziej przejrzyste. Niestety, praktyka wskazuje, że nie wszyscy przedstawiciele władzy lokalnej są zainteresowani utratą możliwości „ręcznego sterowania” podmiotem. To często niedoceniany powód oporu przed korporatyzacją. Z drugiej strony sojusznikiem zmian są często dyrektorzy zakładów budżetowych, którzy mają dosyć bezceremonialnych ingerencji w swoją pracę.

Drugi wymiar skutków korporatyzacji to gospodarowanie „na swoim”: spółka jest zainteresowana redukcją kosztów, a efekty takich oszczędności pozostają w samym przedsiębiorstwie, a nie wracają do gminy w formie wpłat nadwyżek środków budżetowych – mogą wrócić do budżetu tylko za pośrednictwem dywidendy. Przekształcenie stwarza motywację do poszukiwania dodatkowych możliwości na rynku. Pojawiają się szanse rozszerzenia zakresu działalności poza teren gminy oraz poza sferę użyteczności publicznej (zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej „działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego”. Inna sprawa, że wiele zakładów budżetowych łamie te przepisy, więc korporatyzacja jest drogą do uzyskania zgodności z prawem).

Brak osobowości prawnej powoduje, że zakład budżetowy jest w pewnym sensie ułomnym podmiotem gospodarczym. Przekształcenie skutkuje uzyskaniem osobowości prawnej, dającej możliwość samodzielnego pozyskiwania kapitału, np. zaciągania kredytów lub wchodzenia w partnerstwo publiczno-prywatne. Spółki mogą też same – oczywiście w porozumieniu z właścicielem – aplikować o środki pomocowe (w wielu gminach występuje właśnie taki model). Dla wielu samorządów ważne jest także wydzielenie na zewnątrz zobowiązań wynikających z działalności danego podmiotu, a przez to zmniejszenie ogólnego zadłużenia budżetu. Nie jest to możliwe w przypadku zakładów budżetowych.

Kolejną przewagę spółki nad zakładem daje możliwość prowadzenia działalności inwestycyjnej. Zakład budżetowy nie może samodzielnie decydować nawet o najdrobniejszych inwestycjach (w przeciwnym razie stanowi to naruszenie prawa). Spółka prawa handlowego ma wpływ na kierunki inwestowania i może wygospodarować na ten cel dodatkowe środki. Jednocześnie trzeba dodać, że gmina nie pozbawia się możliwości współdecydowania o inwestycjach – zależy to od odpowiednich zapisów w umowie lub statucie spółki.

Spółką można zarządzać w sposób bardziej elastyczny. Ma ona większą swobodę w kształtowaniu systemów zatrudnienia i wynagrodzeń – jej pracownicy nie są już, jak w zakładzie budżetowym, pracownikami samorządowymi. Może też bardziej koncentrować się na oczekiwaniach odbiorców usług, niż jej właściciela, gdyż rozliczana jest z efektów działania. Broni się hipoteza o wzroście jakości usług, gdyż spółka szybciej reaguje na potrzeby klientów, choćby z uwagi na samodzielne inwestowanie.

Dodajmy wreszcie korzyść wynikającą z urealnienia finansowego obrazu podmiotu wodociągowo-kanalizacyjnego i odtwarzania majątku będącego w posiadaniu spółki (wciąż wiele zakładów budżetowych nie nalicza amortyzacji).

Czy to znaczy, że należy spodziewać się wyłącznie korzyści? Bilans musi uwzględniać także możliwe koszty oraz problemy związane z przekształceniem. Sam proces jest dość czasochłonny (trwa z reguły kilka lub nawet kilkanaście miesięcy) i wiąże się z pewnymi kosztami. W spółkach prawa handlowego pojawiają się nowe „nośniki kosztów” – ciała kontrolne, takie jak rada nadzorcza, które nawet przy minimalnym (trzyosobowym) składzie bywają dla mniejszych podmiotów dość dużym obciążeniem. Pojawia się też pytanie, czy kadra zarządzająca będzie w stanie wykorzystać pojawiające się nowe możliwości? Czy rynek jest dostatecznie duży, by spółka się utrzymała? Stworzenie podmiotu prawa handlowego, który okaże się w dłuższej perspektywie deficytowy, będzie porażką władz lokalnych [...]. 

Przekształcenie wymaga rozważenia dostępnych opcji, a dotyczy to m.in. podstawy przekształcenia (ustawa o gospodarce komunalnej czy o finansach publicznych), docelowej formy spółki prawa handlowego (akcyjna czy z ograniczoną odpowiedzialnością), tryb przejęcia pracowników, połączenie przekształcenia z ewentualną restrukturyzacją. Istnieją narzędzia pozwalające osiągnąć zakładane cele i minimalizować pojawiające się zagrożenia, takie jak stosowana podstawa prawna, mechanizmy przejęcia pracowników oraz – przede wszystkim – zapisy umowy lub statutu spółki [...].

Jarosław Zysnarski, Doradca Consultants Ltd.

wersja do drukuwersja do druku

Inne publikacje z grupy Artykuły